LA BREXIT A DUE ANNI DAL REFERENDUM  

di Claudio Martinelli

(4 luglio 2018)

Cari amici e colleghi,

come sapete, Alessandro Torre ed io abbiamo lanciato un forum di discussione sulla situazione della Brexit a due anni dal referendum e all’indomani dell’entrata in vigore del Withdrawal Act, il cui teso abbiamo provveduto a caricare sul sito del Devolution Club, in Home Page e nella directory dedicata alla Brexit.

Come Editor del sito mi prendo la responsabilità di inaugurare il forum e di stimolare la discussione, con alcune considerazioni che forse potranno risultarvi anche un po’ provocatorie. Era l’obiettivo che mi proponevo. Pertanto, mi scuserete se, per raggiungerlo, mi prendo il doppio delle battute concesse per gli altri contributi: consideratelo un privilegio dell’Editor, spero utilizzato a fin di bene.

Il nostro sito non è l’equivalente di una rivista scientifica, ma uno spazio, scientificamente adibito e affidabile, per scambiarci notizie, segnalazioni, documenti, opinioni, etc. Come costaterete leggendo, ho adottato un linguaggio colloquiale, franco ed aperto, senza note o citazioni bibliografiche. Da parte mia propongo questo registro, ma naturalmente ciascuno può battere i sentieri più graditi, sia sul piano dei contenuti che delle modalità espressive.

Sandro ed io attendiamo fiduciosi i vostri contributi.

Nei giorni scorsi la Brexit ha vissuto tre momenti importanti nel suo lungo e tormentato cammino: la celebrazione dei due anni dal fatidico 23 giugno 2016; l’approvazione definitiva dello European Union (Withdrawal) Bill, che ha poi ricevuto il Royal Assent il 26 giugno; il Consiglio Europeo del 28 e 29 giugno che, tra questioni particolarmente delicate come l’immigrazione e le sanzioni alla Russia, aveva all’ordine del giorno anche il punto sul negoziato UK-UE.

Ebbene, il primo riveste un discreto rilievo sul piano simbolico e offre il destro per tornare a ragionare sul senso di una deliberazione popolare avente ad oggetto un argomento come questo. Il secondo chiude un iter legis particolarmente lungo e difficile, ponendo però in essere un testo legislativo estremamente articolato e complesso, denso di punti problematici che investono i rapporti Parlamento/Governo, il sistema delle fonti, il processo devolutivo, il dialogo tra corti britanniche e corti europee, i diritti dei cittadini degli Stati dell’Unione Europea nei confronti del Regno Unito, e tanti altri ancora.

Il terzo assume valore più per ciò che non è accaduto in quel consesso, come dimostra la lettura delle Conclusioni: una sostanziale presa d’atto delle difficoltà che sta incontrando il negoziato e dello stallo che determinati aspetti stanno causando sulla strada dell’accordo, primo fra tutti il rapporto tra Customs union, Single market e Irish border. Una situazione molto preoccupante visto che i tempi si fanno sempre più stretti. Si tenga, infatti, presente che, in considerazione delle varie ratifiche che l’eventuale accordo dovrà subire, la deadline per il raggiungimento di un testo negoziale definitivo non è affatto il 29 marzo 2019, come normalmente si crede, bensì il 31 ottobre 2018.

In questo quadro, vorrei proporre qualche breve riflessione sul primo punto, anche alla luce delle criticità poste in essere dagli altri due.

Sabato 23 giugno 2018 Londra è stata percorsa da due manifestazioni popolari: quella dei filo-europeisti o remainers, molto partecipata e riscontrata dai media di tutto il mondo, volta ad affermare le ragioni di quella parte della società britannica che non si rassegna a dover lasciare la Ue; quella degli anti-europeisti o brexiteers, di dimensioni più ridotte e molto meno coperta dal sistema informativo, tesa a ribadire la bontà della scelta compiuta con il referendum.

Al di là dei torti e delle ragioni reciproche, ovviamente opinabili a seconda dell’impostazione di ciascun osservatore, credo che le due contrapposte manifestazioni abbiano in realtà un elemento in comune: entrambe sono il frutto di alcuni equivoci concettuali e giuridici che si trovano alla base dell’atto che ha generato tutta questa vicenda, appunto il referendum Brexit.

Non dobbiamo dimenticare che quel referendum fu indetto con una legge il cui iter procedeva parallelamente ai negoziati per la riscrittura della membership britannica e la sua data venne fissata all’indomani della stipulazione dell’Accordo Cameron-Tusk. Il legame con questo atto creava di fatto una asimmetria tra le due opzioni referendarie. Il Remain si riferiva a qualcosa di concreto: la permanenza della Gran Bretagna nella Ue con i nuovi caratteri prestabiliti nell’Accordo. Il Leave, invece, si limitava ad innescare un processo, in virtù della natura mandatory del referendum, le cui prospettive erano del tutto oscure a chiunque: popolo votante, èlite politiche, scienza giuridica e commentatori della stampa.

Non dimentichiamo che qualcosa di analogo a ciò che sta succedendo nel negoziato con la Ue è già stato sfiorato in un’occasione nella storia recente delle Isole britanniche. Se il referendum indipendentista scozzese del 2014 fosse stato vinto dai secessionisti si sarebbe proposta la necessità di intavolare un negoziato tra Edimburgo e Londra per il divorzio e per la ricerca di un accordo sui rapporti di “buon vicinato”.

Tutto ciò dovrebbe forse indurre ad abbozzare qualche riflessione sui caratteri dello strumento referendario. Il suo schema logico è apparentemente sempre uguale: binario, sì o no, bianco o nero. Ma in realtà ogni consultazione popolare fa storia a sé quanto a diversi decisivi elementi, come: presupposti politici, campagna referendaria, capacità della popolazione di afferrare il reale significato del quesito e, soprattutto, conseguenze di sistema in caso di vittoria di una piuttosto che dell’altra opzione.

Sappiamo che da diversi decenni il referendum è entrato a far parte integrante della costituzione britannica. E tuttavia quando diciamo “referendum” implicitamente collochiamo sotto questa procedura una serie di questioni molto eterogenee.

Prendiamo a titolo di esempio i tre quesiti UK-wide fin qui celebrati. L’eventuale vittoria dei favorevoli alla fuoriuscita dalle comunità europee nel 1975 avrebbe creato problemi della stessa natura di quelli che il Regno Unito vive oggi, anche se probabilmente meno intensi grazie al repentino abbandono dopo soli due e mezzo e non dopo quarantacinque. Ma il quadro era lo stesso: rinegoziazione della membership e sua sottoposizione a referendum popolare, con conseguente indeterminatezza solo delle conseguenze dell’eventuale uscita.

Non fu così nel caso del referendum sul sistema elettorale del 2011: la legge alternativa era già pronta e dunque le due opzioni di voto erano simmetriche.

La stessa Corte Suprema nella sentenza Miller ha fatto rilevare che le incertezze del dopo referendum Brexit erano inevitabilmente correlate al fatto che non potessero essere preventivamente stabilite dal Parlamento di Westminster le caratteristiche concrete della fuoriuscita, perché oggetto del negoziato con l’Unione Europea.

Ebbene, se si hanno ben chiari questi concetti, non si possono che rilevare gli equivoci di fondo in cui si dibattono, senza accorgersene, entrambi gli spezzoni di opinione pubblica che si contendono le piazze.

I brexiteers vedono come il fumo negli occhi qualunque iniziativa che metta in discussione il fatto che alla fine del processo ci dovrà essere la conclamazione della hard Brexit, perché qualunque altra ipotesi suonerebbe come un tradimento della volontà del popolo. Non è vero: con quel leave il popolo ha votato per bocciare l’Accordo Cameron-Tusk e per innescare un processo di abbandono della Ue, ma ovviamente in quel momento non poteva sapere alcunché su dove quel processo avrebbe portato il Regno Unito (deal? no deal? quale deal? etc.), e infatti nessuno lo sa nemmeno oggi, a due anni di distanza e in una fase di pericolosissimo stallo del negoziato.

Da canto loro i remainers sostengono la necessità di celebrare un secondo referendum Brexit perché in quell’occasione il popolo sarebbe stato ingannato o comunque avrebbe votato senza cognizione di causa. La tesi è alquanto scivolosa, anche perché può voler dire due cose molto diverse.

Il primo significato potrebbe rimandare alla condizione che stiamo qui descrivendo, cioè appunto l’asimmetria tra le due opzioni. Ma in questo caso non vi sarebbe stato alcun inganno poiché, come detto, questa era la natura inevitabile di un referendum di questo tipo vertente su questo tema. Non avere previamente disciplinato le conseguenze del risultato non fu un atto di cattiva volontà del Parlamento perpetrato con la legge istitutiva ma un’ovvia conseguenza del significato della consultazione, come appunto ha riconosciuto la stessa UKSC.

Il secondo sarebbe ancora più ambiguo perché metterebbe direttamente in discussione la compatibilità di qualunque referendum con il principio democratico. Sembra, infatti, che da una parte di quel movimento si intenda accreditare la tesi secondo cui il voto leave sarebbe stato comunque inconsapevole, perche frutto di una campagna aggressiva e piena di aporie, espresso da gente ignorante che non sa nemmeno che cosa sia l’Unione Europea, ovvero vecchi reazionari bevitori di birra che vivono nelle campagne e che hanno in antipatia i giovani Erasmus, così cool e smart. È perfino possibile che tutto ciò sia vero, o per lo meno contenga un fondo di verità, ma a me pare che contenga anche un problema concettuale molto delicato: il suffragio universale, in questo caso da esprimere con il sistema binario del referendum, è una conquista di civiltà finché coincide con le aspettative delle èlite, politiche e intellettuali, che lo hanno indetto, mentre è una deleteria forma di populismo quando il risultato entra in contrasto con quelle aspettative?

Attenzione perché l’argomento potrebbe anche essere rigirato: che ne sappiamo noi del livello di consapevolezza di chi ha votato Remain? Siamo sicuri che tutti costoro conoscessero i complessi dettagli dell’Accordo Cameron-Tusk, così da ponderarlo approfonditamente e poi decidere che andava reso operativo?

Non solo. Ragionando così il problema si allarga a macchia d’olio e rischia di portare a conseguenze indesiderabili. Infatti, come giudicare il livello di consapevolezza del voto popolare quando in questione sono le istituzioni della democrazia rappresentativa? Si dirà, in questi casi il problema non si pone perché poi le decisioni le prendono i rappresentanti. Non è vero: il problema forse risulta meno spettacolare ma non è affatto risolto, bensì solo trasferito sulla genuinità del rapporto di rappresentanza.

E allora, quali indicazioni trarre dalla costatazione di tutti questi punti delicati suscitati dal referendum Brexit? Forse sarebbe opportuno che lo strumento referendario fosse attivato dalla classe politica britannica, ovvero dal Parlamento su indirizzo politico del Governo, solo quando la stessa fosse in grado di proporre un quesito simmetrico, espressione di un’alternativa chiara nei presupposti e nelle conseguenze. Altrimenti è meglio che le èlite politiche si assumano direttamente la responsabilità delle decisioni e delle criticità che possono determinare.

Come si vede si tratta di materie da maneggiare con cura, stando bene attenti a non far prevalere la tentazione di guardare a fenomeni complessi e controversi con lo sguardo fisso sulle nostre convinzioni, pena vedere queste convinzioni divorziare dai fatti.

 

Il testo completo del provvedimento che ha ricevuto il Royal Assent il 26 giugno 2018 è reperibile al seguente link:

European Union Withdrawal Act 2018

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